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同衡佳作丨两图合一背景下的县域乡村地区规划探索
发布日期 : 2020-06-29 15:55:48 点击数:
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两图合一背景下的县域乡村地区规划探索

——延庆区两图合一和村庄体系规划

空间规划提出了“多规合一”的编制要求,对于乡村地区而言,需要探索新的规划编制思路。本文通过对北京市延庆区乡村地区的“两图合一”和“村庄体系规划”研究,率先探索县域乡村地区的“多规合一”编制方法,明确基础工作、资源统筹逻辑和上下协同工作组织内容。

一、规划背景

1.落实北京市总体规划的发展要求

2017年北京市新一轮总体规划明确了未来北京市城乡发展总指引,提出了功能疏解、减量提质等要求。延庆区地处北京市的上风上水,是北京市重要的生态涵养区之一,延庆区的乡村地区作为生态涵养区的重要组成部分,肩负着生态保护的重要职能,同时作为首都大都市区的乡村地区还需承载城乡居民的休闲旅游服务功能。如何落实北京总体规划要求,同时实现乡村地区的高质量发展是延庆区乡村发展需要研究的重要问题。

2.响应国土空间规划的变革思潮

规划编制时期处于规划体系改革之时,2016年北京市提出推进北京规划、国土机构合并,率先探索城规和土规“两规合一”工作思路,从空间层次、规划内容、行政管理等方面全新建构规划编制的逻辑,延庆区的乡村规划编制和管理在规划变革时期开展,具有探索新时期县域层级的乡村规划研究意义。

二、明确规划内容,解决重点问题

本规划研究落实北京总体规划,支撑延庆区分区规划中乡村板块内容开展,包括两方面的内容。《两图合一规划》是工作基础,包括摸清现状,统一城乡用地底图底数,统一“两规”标准,形成“两规合一”现状基础数据;协调“两规”差异,统筹“人地房”分配指标,落实新版城市总体规划确定的2035年城乡建设用地指标,构建“两规合一”控制线体系;梳理城乡建设用地减量实施任务。《村庄体系规划》是乡村引导,包括以空间分区与村庄分类作为核心研究内容,衔接集中建设区、限制建设区和生态控制区并对三区内的村庄进行控制引导,将行政村分为城镇集建型、整体搬迁型、特色提升型和整治完善型四种类型,并针对不同类型的村庄提出发展引导策略。此外,在乡村用地规划、基础设施建设规划、公共服务设施建设规划、乡村风貌引导、村庄整治引导等方面提出规划引导原则及内容。

通过分析认识首都地区乡村发展的特殊性,包括首都生态涵养区保护重要性;农村产业与园艺、冰雪运动和旅游关系密切,乡村农民兼业比例高;旅游服务和旅游服务设施分散式用地需求,乡村土地价值如何盘活等规划编制问题。本次专项研究的重点包括以下三个方面:一,如何落实和深化两线三区在乡村地区的格局,分类指引乡村发展;二,在减量发展的背景下,如何结合乡村发展实际,统筹“人口、用地、房屋”资源分配,促进乡村高质量发展;三,如何在县域层面统筹空间资源,有效传导到各乡镇,提升原城市规划对乡村地区管控水平。总结来说,作为落实北京总规和延庆分区规划的核心支撑,本次规划重点探索的主题是在新的空间规划时期县域乡村地区规划编制研究和工作组织。

三、新时期县域乡村地区规划研究探索

1.精准测算人地房指标,构建资源供给逻辑链

精准测算人地房指标,基于综合分析构建资源供给逻辑链,为分区规划提供乡村板块支撑。探索构建“本底——机遇——产业——人口——用地——房屋”的资源供给逻辑链,从严守生态红线及文物保护相关要求,依托冬奥会、世园会识别各乡镇发展的不同机遇,落实重点项目,对接乡村地区旅游服务、高端服务、园艺产业、冰雪体育产业带动人口就业增长,确定人口“人随产走,职住平衡”、用地“有增有减,差异供给”、建设量“保证供给,提质更新”的人口、用地、建设量的统筹调配空间资源的资源供给逻辑链。

2.分区分类制定减量策略,增加乡村空间管控精度和实施可操作性

精准化管控,为乡村空间高质量发展、土地更新和减量实施提供依据。针对四类村庄特征,提出乡村发展指引,从落实生态保护,确保民生安全,规划引导地质灾害地区、保留和提升美丽乡村建设等实施内容上衔接乡村空间用地。

制定减量路径,分类提出一级开发、棚户区改造、基础设施建设、险村搬迁、违章建设等具体实施路径,提出集约高效发展。

3.深入对接国土空间规划内容要求,为未来分区乡村规划积累经验

探索“两规合一”方法,为空间规划“多规合一”积累技术和组织经验。依据北京市《北京市两图合一现状校核技术指南更新》,率先尝试解决“两规”底图底数统一的问题,包括规划规模核算,对“用地归类、开发边界、预留指标、争议图版、河湖蓝线、耕地占补、公共服务”,以及对原来城规、土规的管理审批基础如何进行继承和更新进行探索。

4.三上三下沟通协调,全面建立“市—区—镇”三级工作联动组织机制

按“市—区—镇”三级联动工作组织,保证传导和增强规划的可实施性。分区规划处于中间层级,本规划发挥中间层级承上启下的作用。承上,衔接北京市规划与自然资源委的工作组织,落实北京市对延庆分区规划的实施要点,包括生态涵养区引导和管控,两线三区,指标分解,建设总量、职住比、战略留白和机动指标等;衔接区级各部门,将规划与旅游、交通、市政、环境等各专业团队对接各委办局,落实区内各级用地项目。启下,协调延庆分区规划提出乡镇人口和城镇化、功能定位、乡镇职能和人口、用地和房屋更新。

四、规划创新与思考

1.全面落实首都乡村高质量发展要求,构建平衡管控与发展的规划逻辑

北京市总体规划提出圈层的差异化管控思路,特别重视生态涵养区强管控的发展要求,延庆区历史上一直是发展相对滞后,未来城乡统筹发展下,首都大都市乡村地区发展需求旺盛,乡村旅游,乡村旅游设施小、分散,且与村庄结合;乡村地区的发展、乡村功能、景观等都需要统筹考虑,规划体系和管理体系需要进一步创新。

2.实施首都用地减量需要算好“经济账”,为乡村土地政策创新提供依据

从实施操作上,乡村减量实施需要明确实施方式和路径,包括考虑项目自身平衡,政策资金+产业收益,充分利用政策、市场等各项手段,明确资金来源和渠道,作为实施可行性的验收标准,更需要乡村土地政策的创新。

3.落实三级联动机制,为后续标准化、动态化的实施维护提供平台支撑

在探索国土空间规划导向的规划编制和要求下,“上下三级联动”的工作方式是必要的,有利于保障规划的上下衔接与传导。在多单位联动编制的工作组织中,明确各级规划职责(按一级规划一级事权),对工作内容、联动的深度、联动标准都需要进一步研究和明确,才有利于工作更好开展。后续实施维护,需考虑区县乡镇的一体化联动维护平台,以辅助后续规划编制深化、变更和管理实施。